À première vue, la démarche peut sembler relativement simple. Il suffirait de compléter un formulaire administratif, d’y joindre quelques pièces et d’attendre la réponse de l’administration.
Cependant, la réalité est plus complexe.
En application de l’article L2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), nul ne peut occuper privativement le domaine public sans disposer d’un titre l’y autorisant. Cette autorisation est personnelle, précaire et révocable : elle ne confère aucun droit acquis à son bénéficiaire.
Il faut le dire sans détour, l’autorité administrative compétente conserve un large pouvoir pour délivrer, refuser ou retirer une autorisation même si ce pouvoir, bien que large, ne peut se fonder sur des motifs étrangers à l’intérêt général [1].
Cette marge de manœuvre de l’administration ne rend pas la préparation moins utile : elle en fait, au contraire, un facteur déterminant. Un dossier mal ciblé ou mal argumenté laisse à l’administration bien plus de motifs, et bien plus de facilité, pour refuser.
Au-delà de cette règle, la réussite d’un projet dépend souvent d’éléments beaucoup plus concrets : identifier la bonne procédure, dialoguer avec les services compétents et anticiper les éventuelles difficultés.
C’est précisément à ce stade que l’intervention de l’avocat peut présenter une réelle valeur ajoutée.
Sommaire
- I. Une autorisation qui ne se résume pas à un simple formulaire.
- II. Une préparation qui conditionne souvent l’instruction du dossier.
- III. Construire un dossier juridiquement solide.
- IV. Piloter les échanges avec l’administration : une mission sous-estimée.
- V. Anticiper un éventuel refus : une stratégie à construire.
- Conclusion.
I. Une autorisation qui ne se résume pas à un simple formulaire.
Toutes les occupations du domaine public ne répondent pas au même régime juridique.
Par exemple, concernant le domaine public routier, lorsqu’une occupation ne comporte pas d’emprise fixe sur le domaine public (food truck, terrasse ouverte, étalage…), le projet relève généralement du permis de stationnement. À l’inverse, lorsqu’une installation est fixée au sol ou modifie durablement l’emprise du domaine public, une permission de voirie sera le plus souvent nécessaire (kiosque fixé au sol, terrasse fermée…).
Cette distinction est importante puisqu’elle détermine l’autorité compétente ainsi que la procédure applicable.
Par ailleurs, l’occupation du domaine public donne, en principe, lieu au paiement d’une redevance [2].
Depuis l’ordonnance du 19 avril 2017, une procédure de publicité et de sélection préalable est également susceptible de s’imposer lorsque l’autorisation permet l’exercice d’une activité économique [3].
Toutefois, plusieurs exceptions existent. Ainsi, l’article L2122-1-3, 4° du CG3P permet notamment de s’en dispenser lorsque les caractéristiques de la dépendance, les conditions particulières de son occupation ou les spécificités du projet le justifient.
L’identification de ces règles constitue déjà un premier enjeu juridique.
II. Une préparation qui conditionne souvent l’instruction du dossier.
Une erreur fréquente consiste à penser que l’administration procédera elle-même à toutes les vérifications nécessaires.
En pratique, la qualité du dossier transmis influence directement les conditions dans lesquelles la demande sera instruite.
Avant même son dépôt, plusieurs questions méritent d’être examinées :
- le projet relève-t-il bien d’une AOT, d’un permis de stationnement ou d’une permission de voirie ?
- la collectivité saisie est-elle compétente ?
- des contraintes locales (marché, circulation, manifestations, sécurité, protection du patrimoine…) sont-elles susceptibles d’affecter le projet ?
- certaines adaptations permettraient-elles de faciliter son acceptation ?
Une analyse réalisée en amont permet bien souvent d’éviter plusieurs semaines d’échanges inutiles.
III. Construire un dossier juridiquement solide.
La préparation d’un dossier ne consiste pas uniquement à réunir les pièces exigées par l’administration. Elle suppose également de présenter un projet juridiquement cohérent.
En pratique, les demandes sont le plus souvent présentées au moyen d’un formulaire administratif, qui peut prendre la forme d’un CERFA ou d’un formulaire propre à la collectivité. Certaines collectivités ont toutefois fait le choix d’un téléservice entièrement dématérialisé. À titre d’exemple, la Ville de Paris instruit désormais les demandes de terrasses et d’étalages au moyen d’un téléservice interactif [4]. Ces différences procédurales ne modifient toutefois pas les enjeux juridiques de la demande.
Quel que soit le support retenu, un dossier pourra utilement comprendre :
- le formulaire ou le téléservice applicable, dûment renseigné et accompagné des informations demandées par la collectivité (par exemple, lorsque la procédure le prévoit, le CERFA n° 14023*01 [5]) ;
- les pièces justificatives requises par l’administration, telles qu’un extrait Kbis, une attestation d’assurance responsabilité civile ou tout autre document nécessaire à l’instruction de la demande ;
- un courrier d’accompagnement circonstancié, présentant le projet, ses caractéristiques techniques, son intérêt économique ou local ainsi que les éléments juridiques justifiant sa faisabilité au regard du régime applicable.
Dans la pratique, ce courrier permet d’anticiper les principales interrogations de l’administration et d’en faciliter l’instruction. C’est précisément dans cette phase que l’avocat apporte une réelle valeur ajoutée.
L’objectif n’est pas de convaincre à tout prix la collectivité, mais de permettre d’appréhender rapidement un projet complet, sérieux et juridiquement sécurisé.
IV. Piloter les échanges avec l’administration : une mission sous-estimée.
Contrairement aux idées reçues, le dépôt de la demande marque rarement la fin du travail.
Selon les collectivités, plusieurs services peuvent successivement intervenir : domaine public, voirie, police municipale, événementiel, développement économique, urbanisme ou cabinet du maire.
Le dossier peut être réorienté à plusieurs reprises avant d’être confié au service effectivement compétent.
Des demandes complémentaires sont également fréquentes : précisions techniques, adaptation des périodes sollicitées ou modification de certains aspects du projet.
Là encore, il ne faut pas se contenter d’assurer un simple suivi administratif. Il faut coordonner les échanges, veiller au respect des délais, adapter le dossier lorsque cela est nécessaire et accompagner son client jusqu’à la décision finale.
Cette mission de coordination constitue souvent un gain de temps considérable pour l’entreprise, qui peut ainsi se concentrer sur son activité.
V. Anticiper un éventuel refus : une stratégie à construire.
Même parfaitement préparée, une demande peut être refusée : c’est la contrepartie du pouvoir discrétionnaire évoqué plus haut.
Pour autant, cette décision ne marque pas nécessairement la fin du projet.
La première étape consiste à analyser la décision elle-même : l’autorité qui l’a signée était-elle compétente ? Le refus est-il motivé ? Repose-t-il sur un motif réellement rattaché à l’usage du domaine public ou sur une considération étrangère au dossier ?
Lorsque cela apparaît opportun, un recours gracieux peut être adressé à l’autorité compétente afin de solliciter un nouvel examen de la demande, une démarche utile lorsque le refus semble reposer sur une appréciation excessive des contraintes invoquées ou sur l’absence de prise en compte de solutions alternatives, telles qu’une réduction de l’emprise sollicitée ou une modification des périodes d’occupation.
Si le refus apparaît entaché d’illégalité, un recours pour excès de pouvoir pourra être introduit devant le tribunal administratif compétent.
Ce contrôle s’accompagne, en matière économique, du respect de la liberté du commerce et de l’industrie et du droit de la concurrence [6].
Enfin, lorsque l’annulation du refus est obtenue et qu’un préjudice économique avéré en résulte (perte d’exploitation, investissements engagés en vue du projet), une action indemnitaire peut, selon les circonstances, être engagée.
Les juridictions ont ainsi pu allouer des indemnités substantielles à ce titre, sous réserve d’un lien de causalité certain, difficile à établir compte tenu du pouvoir d’appréciation de l’administration [7].
Conclusion.
L’autorisation d’occupation temporaire du domaine public ne constitue pas une simple formalité administrative. Elle représente une étape essentielle dans la sécurisation juridique d’un projet économique.
Une intervention en amont permet de sécuriser le projet dès sa conception et d’accompagner l’entreprise tout au long de son instruction.
L’administration conserve naturellement son pouvoir d’appréciation et aucune intervention ne peut garantir la délivrance d’une autorisation. En revanche, un accompagnement juridique rigoureux favorise la présentation d’un dossier complet et juridiquement solide, facilite le dialogue avec la collectivité et permet, le cas échéant, d’anticiper ou de contester un refus dans les meilleures conditions.
Le cabinet accompagne les entreprises et les commerçants dans leurs démarches auprès de l’administration : voir la page avocat en droit administratif à Paris.
Notes et références
- CE, 5 novembre 1937, Société Industrielle des schistes et dérivés, Lebon, p. 897 ; CAA Marseille, 15 septembre 2017, Commune d’Aix-en-Provence, req. n° 16MA02342. ↩
- Article L2125-1 du CG3P. ↩
- Article L2122-1-1 du CG3P. ↩
- https://www.paris.fr/pages/terrasses-et-etalages-3516 ↩
- https://www.formulaires.service-public.gouv.fr/gf/cerfa_14023.do ↩
- CE, sect., 26 mars 1999, Sté EDA, req. n° 202260 ; CE, 29 octobre 2012, Commune de Tours, req. n° 341173. ↩
- CAA Bordeaux, 22 oct. 2002, M. R., req. n° 98BX01445. ↩
Également publié sur Village de la Justice.
